Об обороноспособности и национальной безопасности Испании

В Испании до 2011 г. не существовало полноценного документа в виде закона или стратегии, регулирующих сферу национальной безопасности. В 1992, 2000 и 2003 г. были подготовлены Директивы национальной обороны, Белая книга в области обороны, а также Стратегический пересмотр политики в области обороны .
Чётко регламентированной сферой в области безопасности являлся лишь институт чрезвычайного положения, который закрепляет пределы вмешательства государства в сферу личных прав и свобод при чрезвычайных обстоятельствах. Данные положения закреплены в ст.55 Конституции Испании 1978 г. и законе Испании 4/81 «О состоянии угрозы, чрезвычайном и осадном положении», в которых точно определена процедура введения ограничений прав и свобод испанских подданных и юридических лиц, а также гарантии против злоупотребленияполномочиями властей .
Отечественные эксперты Совета по внешней и оборонной политике отмечают оригинальность подхода, заложенного Конституцией Испании
1978 г., в соответствии с которым предусматривается возможность введения трёхразличных видов чрезвычайного положения: состояния угрозы, осадного положения и собственно чрезвычайного. Различаются обстоятельства, требующиеся для введения каждого из режимов: состояние угрозы объявляется правительством в случае стихийных бедствий, возникновения эпидемий, нарушения нормального функционирования основных общественных служб илиобеспечения предметами первой необходимости, вводится на 15 дней, однако по решению парламента может быть продлено;при угрозе общественному порядку, гражданским свободам или нормальному функционированию демократических институтов Совет министров после предварительной санкции Конгресса депутатов объявляет в странечрезвычайное положение сроком на 30 дней с правом повторного продления; при более серьезных обстоятельствах, таких как восстание, возникновение угрозыгосударственному суверенитету, территориальной целостности или Конституции Испании, по предложению правительства и при наличии абсолютного большинства голосов Конгресса депутатов можетбыть введено осадное положение без предварительно ограниченного периода действия .
Помимо Конституции Испании 1978 г. и Закона о чрезвычайном положении существовал ещё один закон, регулирующий вопросы обороны и военной организации испанских вооружённых сил - Органический закон «Об основных критериях национальной обороны и организации вооружённых сил» 1980 г. в ред. 1984 г..
Этот законодательный акт явился отражением кардинальных изменений, связанных с вхождением Испании в Североатлантический альянс и ЕЭС, а также переходом страны к демократии.
Вместе с тем, распад блоковой системы внёс существенные изменения во внешнеполитические подходы Испании: исчезло понятие внешней угрозы, а страна твёрдо встала на путь евроатлантической интеграции. Кроме того, процессы глобализации, смена международной обстановки в 90-х и 2000-х гг., а также восхождение на мировую арену новых акторов потребовали переосмысления основополагающих актов в области обороны и безопасности. В этой связи и в целях приведения в соответствие с требованиями времени и гармонизации государственного регулирования в области обороны страны в 2005 г. был принят Органический закон «О национальной обороне».
Данный закон заменил устаревшие документы и в настоящее время является основным законодательным актом, регулирующим вопросы обороны страны и принципы деятельность испанских вооружённых сил за рубежом. Согласно закону вооружённые силы Испании призваны обеспечивать не только собственную безопасность, но и являются гарантами международного мира и безопасности, а также участвуют в гуманитарной помощи третьим странам в соответствии с нормами международного права. В законе установлена компетенция основных органов и государственных лиц в сфере обороны и безопасности - Короля Испании, Генеральных кортесов (парламент), правительства, председателя правительства, министра обороны, Совета по национальной обороне, закреплена организационная структура вооружённых сил Испании и принципы деятельности миссий испанских вооружённых сил за рубежом .
Вместе с тем, появившееся на рубеже XX-XXI вв. понятие концепции национальной безопасности, под которой стали понимать стратегию государства в области безопасности личности, общества и государства предопределило дальнейшую эволюцию законодательной базы в данной сфере. Однако, как отмечают исследователи Королевского института Элькано, Испания не имеет традиции составления белых, зелёных книг и стратегий в области безопасности, которые появились в 1990-х гг. в США, России, Германии, Франции, Японии и имели место в других государствах .
Поэтому возникла необходимость создания единого унифицированного документа в области национальной обороны и безопасности.
В 2010г. Королевским институтом Элькано была учреждена консультативная рабочая группа, задачей которой явилось изучение зарубежного опыта по составлению подобных документов. Ранее в 2007-2008гг. при содействии Посольства Великобритании и британских экспертов сотрудниками Элькано был проведён анализ британской стратегии национальной безопасности, принятой правительством Гордона Брауна, и представлен компетентным службам Испании.
Не смотря на то, что в разработке Стратегии национальной безопасности принимали участие не только представители Министерства внутренних дел и обороны, её развитие находится, в первую очередь, в сфере компетентных органов государства, поскольку только они обладают полноценными ресурсами и информацией в данной области. Поэтому разрабатываемые экспертным сообществом доклады имели лишь дополнительный, рекомендательный характер и предлагали решение стоящих в области обороны и безопасности задач с учётом национальных особенностей и анализа зарубежного опыта.
31 мая 2012 г. правительство Испании одобрило Национальную стратегию в области безопасности 2013 г., представляющую собой концепцию национальной безопасности и закрепляющую необходимость принятия специального закона, регулирующего указанную сферу. В целях упорядочивания государственной политики в области национальной безопасности правительством Рахоя был разработан проект Органического закона «О национальной безопасности», который 16 января 2015 г. был одобрен Советом министров и направлен в Государственный Совет согласно процедуре принятия законов в Испании. После прохождения установленного законом порядка и формальных процедур, в стране впервые будет принят закон «О национальной безопасности», который определит основные принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности государства и граждан Испании, компетенцию и полномочия органов и лиц в области безопасности, а также установит правила для разработки Стратегии национальной безопасности. В настоящее время Национальная стратегия в области безопасности 2013г. является основным документом, регулирующим эту сферу.
Стратегия представляет собой современный документ, отражающий актуальные риски и угрозы и отвечающий глобальным изменениям, которые затрагивают государство и общество. Документ закрепляет концепцию национальной безопасности Испании.
Стратегия состоит из 5 глав, в которых рассматриваются 12 рисков для национальной безопасности Испании, среди которых вооружённые конфликты, терроризм, киберугрозы, организованная преступность, экономическая и финансовая нестабильность, энергетическая уязвимость, нелегальная иммиграция, распространение оружия массового уничтожения, шпионаж, чрезвычайные ситуации природного характера и катастрофы, уязвимость морских границ и объектов жизнеобеспечения и основных служб.
Вместе с тем, документ не только обозначает потенциальные и реальные риски и угрозы, но и предлагает меры для их решения, например, меры по обеспечению безопасности на море, предотвращению и ликвидации последствий катастроф и чрезвычайных ситуаций, а также защиты жизненно важных объектов инфраструктуры .
Особенностью испанского законодательства в области безопасности является то, что данным документом, находящимся в иерархии нормативно-правовых актов на низшем уровне, чем закон и Органический закон) была предусмотрена разработка специального закона о национальной безопасности (имеющего статус Органического закона - нормативно-правового акта, следующего в иерархии после конституции), основной целью которого является регулирование вопросов общего характера, закрепление принципов и целей государственной политики в области безопасности, компетенции государственных органов и учреждение Совета национальной безопасности.
Законопроект определяет сферу национальной безопасности в качестве государственной политики, осуществляемой под руководством председателя правительства. Документ определяет понятие рисков и угроз, закрепляет процесс принятия решений, а также разграничивает и устанавливает компетенцию каждого из органов, ответственных за осуществление политики в области национальной безопасности: Генеральных кортесов, правительства в целом, председателя правительства, министров и Совета национальной безопасности.В качестве новелл законодательства в области национальной безопасности закрепляются необходимость государственно-частного сотрудничества в области национальной безопасности и развитие среди граждан Испании «культуры безопасности» .
Законопроектом вводится ранее не известная испанской правовой системе категория - «ситуация, представляющая интерес для национальной безопасности» (situación de interés para la Seguridad Nacional), которую вправе объявлять лишь председатель правительства в случае кризисной ситуации, если таковую не удаётся разрешить путём имеющихся доступных мер и ситуация не настолько серьёзная, чтобы применить положения Закона 1981 г. «О состоянии угрозы, чрезвычайном и осадном положении».
Так, «ситуация, представляющая интерес для национальной безопасности» является промежуточной категорией между состоянием «нормального функционирования государства» и режимом чрезвычайной ситуации, который вводится правительством с согласия Совета министров, и состояниями угрозы и осадным положением, которые вводятся с согласия Совета министров при предварительном одобрении Конгресса депутатов (в последнем случае при абсолютном большинстве голосов) , и не ограничивают гражданские права и свободы. Единственным законным ограничением, вводимым будущим законом, является возможность «временного взятия под контроль частных материальных ценностей», таких как транспортные средства, фабрики, магазины и иные объекты недвижимого имущества, за исключением частных домовладений.
Такая мера как «временное взятие под контроль материальных ресурсов» уже была введена в 2007 г. Законом «О гражданской защите» в случае возникновения чрезвычайной ситуации или катастрофы .
Применение данной меры в качестве инструмента обеспечения национальной безопасности вводится в Испании впервые.
Согласно проекту Органического закона «О национальной безопасности» областями, требующими особого внимания в части обеспечения национальной безопасности являются - киберпространство, безопасность на море, воздушное пространство, экономическая и финансовая безопасность. Кроме этих сфер, также особым образом выделены охрана окружающей среды, здравоохранение, безопасность на транспорте и телекоммуникационных систем .
Как отмечают специалисты, в случае принятия в 2015 г. закона «О национальной безопасности», последний заполнит ранее существовавшие в законодательстве пробелы по вопросам национальной безопасности, поскольку существующий Закон «О национальной обороне» охватывает лишь вопросы обороны, организации вооружённых сил Испании и их возможности применения за пределами страны .
Таким образом,в последние годы, учитывая различные факторы международной обстановки, Испания предпринимает шаги по упорядочиванию и организации внешней политики и национальной безопасности. С принятием основополагающих документов в области обороны и национальной безопасности испанская внешняя политика приобретает упорядоченный, качественно новый характер.
Елена Косяк